6月9日，中國(guó)大熊貓保護(hù)研究中心發(fā)布不文明行為通報(bào)稱，主播朱某某因長(zhǎng)期利用民宿陽(yáng)臺(tái)等處對(duì)該中心神樹(shù)坪基地非展區(qū)進(jìn)行直播，被終身禁止進(jìn)入該中心各基地參觀。
而在不久前，5月3日，游客孫某某、張某、楊某因在該中心神樹(shù)坪基地發(fā)生肢體沖突等行為，嚴(yán)重?cái)_亂園區(qū)秩序，同樣被終身禁止進(jìn)入該中心各基地參觀。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，一段時(shí)間以來(lái)，國(guó)內(nèi)多個(gè)景區(qū)都有將具有不文明行為的游客列入旅游不文明行為記錄（即旅游黑名單），甚至終身禁入的情形。
受訪專家認(rèn)為，景區(qū)將旅游違規(guī)者列入黑名單，或者對(duì)旅游嚴(yán)重違規(guī)者作出終身禁入或者永久禁入的決定，是推進(jìn)誠(chéng)信旅游、文明旅游和保護(hù)名勝古跡等景區(qū)景點(diǎn)公物的重要手段和路徑選擇。但對(duì)游客實(shí)行終身禁入需要有明確的法律法規(guī)依據(jù)。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，依法謹(jǐn)慎使用。
為維護(hù)景區(qū)秩序 游客被列黑名單
6月8日，中國(guó)大熊貓保護(hù)研究中心監(jiān)測(cè)到主播朱某某在直播神樹(shù)坪基地繁育園等非展區(qū)，相關(guān)方面隨即派員上山勸阻。
該研究中心發(fā)現(xiàn)，在此之前，朱某某長(zhǎng)期利用民宿陽(yáng)臺(tái)、基地周?chē)叩氐葘?duì)神樹(shù)坪基地隔離檢疫區(qū)、辦公科研樓、繁育園等非展區(qū)進(jìn)行直播。
即使園區(qū)管理方兩次發(fā)布不得進(jìn)入大熊貓國(guó)家公園的大熊貓棲息地和潛在棲息地、不得對(duì)基地非展區(qū)進(jìn)行直播的公告之后，朱某某依然繼續(xù)進(jìn)行直播。
該研究中心認(rèn)為，鑒于朱某某長(zhǎng)期以來(lái)的直播行為已經(jīng)干擾了基地管理安全秩序，違反了《臥龍神樹(shù)坪基地文明入園須知》有關(guān)規(guī)定，將其列入終身禁止到熊貓中心各基地參觀名單。
根據(jù)公開(kāi)信息，今年4月，因?yàn)橄虼笮茇埳砩贤碌V泉水、向大熊貓室外活動(dòng)場(chǎng)內(nèi)投擲物品等不文明行為，6名游客被終身禁止再次進(jìn)入四川省成都大熊貓繁育研究基地（含熊貓谷）參觀。
近年來(lái)，國(guó)內(nèi)多個(gè)景區(qū)都有將不文明行為的游客列入旅游黑名單，甚至終身禁入的情形。例如，2022年5月，中科院昆明植物研究所通告游客鄭某終身不得再次進(jìn)入昆明植物園，因其擅自打開(kāi)溫室窗戶，盜挖價(jià)值12800元的珍稀植物。2023年4月，一名男子因在上海迪士尼度假區(qū)毆打他人，被永久禁止進(jìn)入該度假區(qū)。
對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順?lè)治稣J(rèn)為，景區(qū)將旅游違規(guī)者列入旅游黑名單，或者對(duì)旅游嚴(yán)重違規(guī)者作出“終身禁入”的決定，是推進(jìn)誠(chéng)信旅游、文明旅游和保護(hù)名勝古跡等景區(qū)景點(diǎn)公物的重要手段和路徑選擇。
懲戒不文明行為 需明確法律依據(jù)
為懲戒游客不文明行為，《國(guó)家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）將9種游客在境內(nèi)外旅游過(guò)程中發(fā)生的因違反境內(nèi)外法律法規(guī)、公序良俗，造成嚴(yán)重社會(huì)不良影響的行為，納入旅游不文明行為記錄，規(guī)定旅游不文明行為記錄形成前應(yīng)經(jīng)旅游不文明行為記錄評(píng)審委員會(huì)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)，記錄信息保存期限為1年至5年，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。
根據(jù)《暫行辦法》，國(guó)務(wù)院旅游主管部門(mén)建立全國(guó)旅游不文明行為記錄。省級(jí)旅游行政主管部門(mén)可設(shè)立本行政區(qū)域內(nèi)的旅游不文明行為記錄。
記者根據(jù)公開(kāi)信息梳理發(fā)現(xiàn)，旅游行政主管部門(mén)發(fā)布的旅游不文明行為記錄并不多，反而是各地的景區(qū)公布了不少旅游不文明行為記錄。
對(duì)此，在調(diào)查過(guò)程中有不少人向記者提出疑惑：景區(qū)對(duì)旅游不文明行為，能否對(duì)游客進(jìn)行像終身禁入這樣嚴(yán)厲的懲戒？
廣東廣和律師事務(wù)所高級(jí)合伙人、廣東省律師協(xié)會(huì)會(huì)展與旅游法律事務(wù)委員會(huì)主任尹玉認(rèn)為，上海迪士尼度假區(qū)等景區(qū)并不具備政府職能，也不具備行政執(zhí)法資格，其以景區(qū)名義將游客列入旅游黑名單的行為，應(yīng)當(dāng)歸于合同行為。游客入園購(gòu)票與景區(qū)成立平等合同關(guān)系，在合同關(guān)系存續(xù)期間雙方需要履行合同義務(wù)，即游客具有文明游覽參觀的義務(wù)，景區(qū)具有提供游覽服務(wù)、保障游客人身安全的義務(wù)，任何違反上述義務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)視為違約行為，而針對(duì)游客違約行為，景區(qū)采取限制入內(nèi)或列入旅游黑名單的措施，屬于民事主體履行合同的解除、終止的行為。
“平等主體之間的民事合同行為與行政行為不同，公權(quán)力主體實(shí)施的行政行為，相對(duì)方如果認(rèn)為不合法、不合理，有權(quán)利進(jìn)行申辯，而民事合同行為，如合同相對(duì)方認(rèn)為對(duì)方存在合同違約等，僅可以通過(guò)民事訴訟等予以救濟(jì)。”尹玉說(shuō)。
楊建順認(rèn)為，根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，并不能直接推導(dǎo)出景區(qū)有權(quán)將游客列入旅游不文明行為記錄。但是，景區(qū)基于其管理權(quán)和相關(guān)征信規(guī)則而作出的管理行為，可以將游客列入旅游不文明行為記錄。
楊建順?lè)治�，《暫行辦法》列舉的旅游不文明行為中，有一項(xiàng)是“違反旅游場(chǎng)所規(guī)定，嚴(yán)重?cái)_亂旅游秩序”，這意味著，作為旅游場(chǎng)所的景區(qū)，能夠制定旅游場(chǎng)所規(guī)定，其所制定的旅游場(chǎng)所規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裱�，否則將構(gòu)成旅游不文明行為。
“而終身禁入或者永久禁入等決定，與一般的暫時(shí)性限制不同，因?yàn)槠溥`背公物之‘提供于公共之用’的主要目的，無(wú)法從公物管理規(guī)則制定權(quán)中推導(dǎo)出來(lái)，且由于其嚴(yán)厲的侵益性，需要有明確的法律法規(guī)依據(jù)。”楊建順提醒。
構(gòu)建正確懲戒觀 動(dòng)態(tài)調(diào)整黑名單
如何適用旅游不文明行為記錄制度，治理游客的不文明行為？
在楊建順看來(lái)，對(duì)于一些游客的旅游不文明行為，要依法依規(guī)有效地予以制止、教育、懲處，該罰款的罰款，該教育的教育，該適用治安管理處罰法的就依法予以治安管理處罰，該賠償?shù)木土钇滟r償。應(yīng)對(duì)個(gè)別游客的不文明行為和屢教不改者，可以考慮引入征信體系，采用將其列入旅游不文明行為記錄的做法。但應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，健全相應(yīng)的評(píng)審組織、程序和標(biāo)準(zhǔn)，以確保依法依規(guī)有效規(guī)制。
楊建順說(shuō)，對(duì)游客實(shí)行終身禁入，必須建立在嚴(yán)格的法律法規(guī)保留理論基礎(chǔ)之上；對(duì)一般的景區(qū)等管理規(guī)則，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更充分授權(quán)，讓公物管理者充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。一旦該領(lǐng)域制定了相關(guān)法律規(guī)范，關(guān)于公物管理者制定公物管理規(guī)則的權(quán)限和該規(guī)則所規(guī)定的內(nèi)容便應(yīng)當(dāng)被相關(guān)法律規(guī)范所吸收。比如，在旅游法以及公園等相關(guān)公物立法中，有必要對(duì)列入旅游黑名單等征信制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，即便是法律法規(guī)，對(duì)終身禁入或者永久禁入之類(lèi)的措施，亦應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持審慎的原則，尤其是應(yīng)當(dāng)盡可能設(shè)置動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，貫徹好“懲前毖后，治病救人”的正確懲戒觀。
對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授孔祥穩(wěn)認(rèn)為，從目前實(shí)踐來(lái)看，一些景區(qū)自行主導(dǎo)設(shè)置了旅游黑名單，規(guī)定本景區(qū)可以對(duì)特定游客實(shí)施限制購(gòu)票、禁入等措施，這與前述由旅游主管部門(mén)認(rèn)定的行政性旅游不文明行為記錄制度不同，屬于景區(qū)自我管理措施，即偏向于民事性質(zhì)的私法行為。
“景區(qū)在采取這種管理手段時(shí)，需要考慮三個(gè)方面的問(wèn)題：措施的必要性，尤其是部分景區(qū)在性質(zhì)上屬于公共設(shè)施，可能需要承擔(dān)普遍性的締約義務(wù)，對(duì)游客權(quán)利的限制需要有充分的依據(jù)和理由，同時(shí)也不宜輕易采取終身禁入等對(duì)影響過(guò)大的措施；程序的正當(dāng)性，在采取這類(lèi)措施時(shí)應(yīng)當(dāng)保證游客的陳述、申辯等救濟(jì)權(quán)；如果游客存在其他違反文物保護(hù)、治安管理等法律法規(guī)的行為的，景區(qū)應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)有關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理。”孔祥穩(wěn)說(shuō)。
